Elaborado por el Departamento de Inteligencia Analítica de Inteligenia

Resumen ejecutivo

La exclusión de España de la reunión del E5 en Berlín no debe interpretarse solo como un desacuerdo protocolario. Su importancia radica en que se produjo en un formato concebido para coordinar el núcleo europeo de seguridad antes de la cumbre de la OTAN en Ankara y en un contexto de fuerte presión sobre el reparto de cargas defensivas. La fotografía política es clara: Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Polonia aparecen como la mesa de coordinación efectiva, mientras España queda fuera de la arquitectura de decisión previa.

La causa inmediata de la pérdida de posición es el choque entre la estrategia española de limitar el esfuerzo presupuestario al entorno del 2,1 % del PIB y la exigencia aliada de avanzar hacia el marco 3,5 % + 1,5 % antes de 2035. Sin embargo, el problema no es solo contable. La percepción de los socios combina cifra, método y fiabilidad: la falta de coordinación previa, la opacidad sobre las capacidades que justificarían el 2,1 %, la tensión con Washington por el uso de bases y la ausencia de una narrativa estratégica coherente han transformado una discrepancia presupuestaria defendible en un problema de confianza.

El riesgo principal no se localiza en el centro de Europa, sino en el flanco sur. España es una potencia media situada en una frontera estratégica caliente: Mediterráneo occidental, Estrecho, Magreb, Sahel, Ceuta, Melilla y Sáhara Occidental. En esa frontera, la credibilidad aliada no es un lujo reputacional; es un activo de disuasión. Cuando ese activo se erosiona, los adversarios o socios difíciles pueden probar la resistencia española mediante presión migratoria, diplomática, económica, informativa o jurídica sin necesidad de recurrir a una agresión convencional.

Ceuta y Melilla concentran el punto más sensible. El artículo 5 de la OTAN ofrece una garantía política poderosa, pero su activación y su alcance territorial dependen del marco del Tratado de Washington y del consenso aliado. La cláusula europea del artículo 42.7 TUE sí ofrece un marco de asistencia entre Estados miembros, pero su operacionalización sigue siendo menos automática y más discrecional que una defensa militar preplanificada. En una crisis de zona gris, el capital político de España ante sus socios sería tan importante como sus capacidades militares.

El Sáhara Occidental completa el cuadro. La evolución de las negociaciones y el creciente respaldo internacional al plan marroquí de autonomía consolidan la posición de Rabat y reducen el margen español en una cuestión que afecta directamente a su frontera sur. La combinación de Marruecos reforzado, Estados Unidos más transaccional, Europa centrada en el este y España fuera de los formatos de liderazgo produce un deterioro estratégico que exige respuesta sostenida, no gestos puntuales.

Hallazgos principales

1. El hecho y su contexto

1.1. ¿Qué ocurrió en Berlín?

El canciller alemán Friedrich Merz convocó en Berlín a los líderes de Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Polonia en el formato conocido como E5. El objetivo era coordinar posiciones antes de la cumbre de la OTAN de Ankara, reforzar el pilar europeo de la Alianza, ordenar el apoyo a Ucrania y proyectar una imagen de responsabilidad europea en un momento de incertidumbre transatlántica.

España no fue invitada. La exclusión tiene un valor político superior al de una ausencia formal porque se produjo después de que el formato europeo se ampliara para incorporar a socios que reclamaban presencia. Italia y Polonia entraron por peso político, militar y logístico; España, pese a su tamaño económico, geográfico y demográfico, quedó fuera. El resultado comunica que la influencia española no se mide ya solo por PIB, población o pertenencia a la UE, sino por credibilidad como proveedor de seguridad.

El Gobierno español intentó reducir el alcance del episodio. Esa estrategia puede ser útil para contener el coste interno, pero tiene un límite: en diplomacia, lo que no se explica se interpreta. Si los socios entienden que España no acompaña los consensos de seguridad, la ausencia de una respuesta política ambiciosa alimenta la lectura de pasividad.

1.2. ¿Por qué pesa el formato E5?

El E5 no es una institución formal de la Unión Europea ni de la OTAN, y precisamente por eso importa. Los formatos informales suelen ser los lugares donde se preparan decisiones, se ensayan compromisos y se delimitan coaliciones antes de los consejos oficiales. No sustituyen a las instituciones, pero condicionan el margen político con el que llegan los Estados a ellas.

La ausencia española pesa por tres razones. Primero, porque el eje de discusión es la defensa, ámbito en el que España arrastra una percepción de insuficiencia inversora. Segundo, porque el formato incluye a Polonia, país que demuestra que la influencia no procede solo del tamaño económico sino de la contribución logística y estratégica. Tercero, porque la reunión se convoca en torno a Ucrania y al futuro del vínculo atlántico, asuntos en los que la posición española necesita aliados para no quedar reducida a la periferia decisoria.

1.3. La diferencia entre no estar y no contar

No toda exclusión tiene la misma gravedad. Un país puede no estar por razones de formato, agenda o equilibrio institucional. La situación cambia cuando la exclusión se repite, coincide con discrepancias estratégicas y afecta a las mesas donde se negocia la seguridad común. En ese caso, la ausencia deja de ser una anomalía y se convierte en indicador: los socios dudan de la utilidad de tener a España en la sala o de su disposición a asumir costes.

2. Qué revela el E5 sobre la posición española

2.1. De la influencia declarativa a la influencia operativa

España conserva una presencia internacional apreciable: pertenece a la UE y a la OTAN, es cuarta economía de la zona euro, controla una posición geográfica crítica en el Mediterráneo occidental y alberga infraestructuras militares de alto valor. El problema es que esos atributos no se traducen automáticamente en influencia operativa. La influencia operativa exige que los socios perciban tres elementos: capacidad, previsibilidad y voluntad.

Capacidad significa aportar recursos, plataformas, logística, industria o inteligencia. Previsibilidad significa que el socio actúa de forma comprensible y coordinada, incluso cuando discrepa. Voluntad significa asumir costes políticos internos para sostener compromisos externos. El deterioro español se sitúa en la combinación de esas tres variables: no basta con disponer de activos; hay que convertirlos en garantías para los demás.

2.2. Las cuatro capas de la pérdida de credibilidad

2.3. Una lectura equilibrada

La exclusión no significa que España haya perdido toda relevancia ni que su posición sea irreversible. Tampoco implica que el objetivo del 5 % sea económicamente sencillo o políticamente neutro. Muchos aliados comparten dudas sobre la sostenibilidad presupuestaria del aumento de gasto. Lo específico del caso español es que la discrepancia se ha articulado de manera que maximiza el coste diplomático: se presenta como excepción nacional más que como propuesta europea alternativa.

Por tanto, el problema no es sostener que el 5 % puede ser excesivo. El problema es no acompañar esa objeción con una oferta verificable de capacidades que convenza a los socios de que España compensa menor porcentaje con mayor utilidad estratégica.

3. Defensa, gasto y credibilidad aliada

3.1. Qué se acordó y qué sostiene España

El marco acordado por la OTAN en La Haya fija una meta de inversión en seguridad del 5 % del PIB anual para 2035: al menos un 3,5 % para requisitos centrales de defensa y hasta un 1,5 % para inversiones relacionadas con seguridad, resiliencia, infraestructura crítica, innovación e industria. La revisión de trayectoria está prevista para 2029, lo que convierte los próximos años en un periodo de verificación política.

España defiende que puede cumplir las capacidades asignadas por la Alianza con un esfuerzo cercano al 2,1 % del PIB. La argumentación se basa en que la OTAN no necesita porcentajes idénticos, sino capacidades efectivas: personal, equipos, infraestructuras y disponibilidad. Esa tesis es razonable en abstracto. Su fragilidad reside en la confianza: si los demás aliados no ven el cálculo, no lo aceptan como equivalencia, sino como excepción.

3.2. El coste de la discrepancia

3.3. ¿Qué tendría que demostrar España?

• Un calendario plurianual de inversión, con hitos verificables y revisión parlamentaria, que no dependa solo de anuncios anuales.
• Un mapa de capacidades alineado con objetivos de la OTAN: defensa antiaérea, munición, transporte estratégico, vigilancia marítima, ciberdefensa, drones y protección de infraestructura crítica.
• Un mecanismo transparente para distinguir gasto militar estricto, gasto dual, pensiones, I+D y partidas de seguridad ampliada.
• Una contribución específica al flanco sur que complemente el foco oriental de la Alianza y convierta a España en proveedor de conocimiento y presencia operativa.
• Una estrategia industrial que conecte aumento de gasto con empleo, tecnología, exportación y autonomía europea, reduciendo el rechazo social a la inversión defensiva.

4. Rota, Morón y la relación con Washington

Rota y Morón son activos estratégicos de primer orden. Sostienen proyección naval, movilidad aérea, presencia estadounidense y capacidad de respuesta en el Mediterráneo, África y Oriente Medio. España no parte de cero: dispone de una carta geográfica y operativa que pocos aliados pueden ofrecer.

El problema surge cuando esos activos se perciben como inciertos. Una base valiosa que puede no estar disponible en una crisis deja de ser un multiplicador de confianza y se convierte en una variable política. Washington no evalúa solo la titularidad de la infraestructura, sino la previsibilidad de su uso. Si en una crisis la autorización española se percibe como dependiente de cálculo interno, la utilidad estratégica se devalúa.

España necesita evitar dos extremos. El primero es convertir las bases en concesión automática sin retorno político. El segundo es usarlas como bloqueo simbólico sin estrategia de compensación. La vía racional consiste en tratarlas como moneda de influencia positiva: disponibilidad regulada, consultas previas, garantías de soberanía, y a cambio presencia española en planificación, información y decisiones que afecten al flanco sur.

4.1. Matriz de relación con Estados Unidos

5. Ceuta y Melilla: garantía jurídica, disuasión y zona gris

5.1. El riesgo más probable no es la invasión

El escenario de una guerra convencional abierta entre Marruecos y España sigue siendo improbable por costes militares, económicos y diplomáticos. El riesgo relevante es la zona gris: presión acumulativa que evita cruzar umbrales formales de guerra y explota ambigüedades jurídicas, dependencias económicas, flujos migratorios, campañas informativas, incidentes fronterizos o pulsos diplomáticos.

Ceuta y Melilla son vulnerables no solo por su ubicación, sino por la dificultad de traducir una agresión híbrida en una respuesta aliada automática. Una presión migratoria coordinada, una crisis aduanera, una operación de desinformación o una campaña internacional sobre el estatus de los enclaves puede no activar mecanismos de defensa colectiva, pero sí erosionar la autoridad española si no existe una respuesta rápida y coordinada.

5.2. El punto jurídico: OTAN y Unión Europea

El artículo 5 del Tratado de Washington establece la defensa colectiva frente a un ataque armado contra un aliado. Sin embargo, el artículo 6 delimita el ámbito geográfico relevante: territorios de los aliados en Europa o Norteamérica, Turquía y determinadas islas del Atlántico Norte al norte del Trópico de Cáncer, así como fuerzas, buques o aeronaves en las áreas indicadas. Esa redacción deja una zona de ambigüedad para Ceuta y Melilla por su ubicación africana.

La vía europea del artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea ofrece una obligación de ayuda y asistencia entre Estados miembros en caso de agresión armada en su territorio. Para España, es un respaldo importante porque Ceuta y Melilla forman parte del territorio nacional y, por tanto, de la Unión. Su limitación es operacional: la ayuda se concreta políticamente por cada Estado y no equivale, por sí sola, a un plan militar integrado y automático.

5.3. Lo que debe hacer España antes de una crisis

1. Preacordar con socios europeos una interpretación política de solidaridad para Ceuta y Melilla, sin esperar a que la crisis obligue a improvisar.
2. Elevar la resiliencia local: control fronterizo, inteligencia, ciberseguridad municipal, logística sanitaria, infraestructuras críticas y continuidad de servicios.
3. Crear un protocolo de respuesta a incidentes híbridos que combine Ministerio de Exteriores, Defensa, Interior, CNI, comunidades autónomas y autoridades locales.
4. Convertir la defensa de los enclaves en un asunto europeo de frontera exterior, no en un pleito bilateral hispano-marroquí.
5. Actualizar la comunicación estratégica para reducir la eficacia de campañas de desinformación o presión diplomática.

6. Marruecos y el flanco sur

Marruecos combina ambición regional, modernización militar, utilidad para Washington, relación privilegiada con Israel, centralidad migratoria y capacidad de presión sobre España. No se trata de presentar a Rabat como enemigo inevitable, sino como un socio difícil con incentivos para aprovechar cualquier vacío español o europeo.

La modernización marroquí altera percepciones. Aunque parte de sus adquisiciones se explican por la rivalidad con Argelia, España debe analizar el efecto acumulado: mejora de defensa aérea, drones, capacidades terrestres, cooperación tecnológica y creciente prestigio diplomático. La cuestión no es si Marruecos puede o quiere desencadenar una guerra, sino si cree que puede obtener concesiones mediante presión graduada.

La opinión pública española ya percibe a Marruecos como amenaza principal en algunos barómetros. Esta percepción puede condicionar la política exterior en dos direcciones: exigir firmeza o favorecer respuestas reactivas. La función de una estrategia madura es evitar que el miedo público sustituya al cálculo de intereses.

6.1. Vectores de presión posibles

7. Sáhara Occidental: el expediente que condiciona todo el tablero

El Sáhara Occidental es más que un conflicto de descolonización congelado. Es el expediente que ordena la relación entre Marruecos, Argelia, Estados Unidos, la Unión Europea y España. Cualquier consolidación internacional del plan marroquí de autonomía fortalece a Rabat y reduce el margen diplomático de quienes defendían un referéndum con opción de independencia.

La Resolución 2797 del Consejo de Seguridad, aprobada el 31 de octubre de 2025, renovó el mandato de la MINURSO y reforzó la centralidad de la propuesta marroquí de autonomía como base de negociación. Aunque mantiene la referencia a una solución mutuamente aceptable y a la autodeterminación, el equilibrio político del texto se desplaza hacia la autonomía bajo soberanía marroquí como salida más viable.

Para España, la cuestión no es solo moral o histórica. Es estratégica. Un Marruecos que logra respaldo para su tesis sobre el Sáhara puede intentar trasladar la lógica del reconocimiento gradual, la presión diplomática y la mediación estadounidense a otros ámbitos sensibles. Ceuta y Melilla no son jurídicamente equivalentes al Sáhara, pero la política internacional funciona también por precedentes, percepciones y ventanas de oportunidad.

7.1. Intereses de los actores

8. Escenarios 2026-2029

Los escenarios siguientes no son predicciones, sino marcos de preparación. Su utilidad consiste en identificar señales de cambio y decisiones que pueden desplazar a España hacia una trayectoria de recuperación o de deterioro.

9. Opciones estratégicas y hoja de ruta

9.1. Opciones disponibles

9.2. Hoja de ruta práctica

9.3. Principios de comunicación

• No presentar el gasto social y la defensa como mundos incompatibles: la seguridad nacional protege la continuidad del modelo social.
• No convertir la discrepancia con el 5 % en identidad política permanente: debe ser una posición técnica revisable, no una bandera de aislamiento.
• No sobreactuar frente a Marruecos: la firmeza eficaz requiere previsibilidad, no retórica de confrontación.
• No regalar la etiqueta de socio no fiable: cada desacuerdo debe venir acompañado de una contribución concreta y verificable.
• No reducir el flanco sur a migración: incluye energía, puertos, cables, inteligencia, crimen organizado, Sahel, industria y diplomacia.

10. Indicadores de alerta temprana

11. Lectura final

La silla vacía de Berlín no prueba por sí sola una crisis terminal de la política exterior española. Sí prueba algo más concreto y más útil: España corre el riesgo de ser tratada como potencia relevante en lo económico, pero secundaria en la producción de seguridad. Esa categoría es peligrosa porque reduce la capacidad de influir antes de que las decisiones se formalicen.

El diagnóstico debe evitar dos errores. El primero es el catastrofismo, que confunde una pérdida de posición reversible con decadencia irreversible. El segundo es la minimización, que presenta cada exclusión como incidente aislado y deja que el deterioro se consolide por acumulación. La respuesta adecuada es estratégica: reconocer el problema, delimitarlo, convertir activos en influencia y asumir que la credibilidad requiere costes visibles.

España no necesita aceptar sin matices todas las exigencias de Washington ni convertir el gasto militar en un fin en sí mismo. Necesita demostrar que su discrepancia produce seguridad, no incertidumbre. Si puede hacerlo, el flanco sur pasará de ser vulnerabilidad a ventaja comparativa. Si no, la exclusión del E5 será solo una señal temprana de un problema más profundo: la incapacidad de transformar posición geográfica, bases, experiencia regional e industria en autoridad política.

Anexo I. Marco jurídico esencial

Conclusión jurídica: el problema no es la ausencia total de garantías, sino su grado de automaticidad. En una agresión convencional clara, el apoyo político de aliados sería más probable. En una crisis híbrida gradual, el margen de interpretación aumenta. Por eso la diplomacia preventiva y la preparación de escenarios son parte de la defensa.

Anexo II. Nota metodológica

El informe se ha elaborado mediante análisis de fuentes abiertas, contraste de cobertura periodística reciente, revisión de documentos institucionales y evaluación estratégica por escenarios. Se distinguen cuatro niveles de certeza: hechos institucionales documentados, declaraciones oficiales, cobertura periodística atribuida y valoración analítica.

Las cifras de gasto, capacidades y percepción pública deben tratarse como aproximaciones sujetas a actualización. En particular, la evolución del gasto de defensa, las negociaciones sobre el Sáhara Occidental, la posición de Estados Unidos y la dinámica de los formatos europeos pueden variar en plazos breves.

El documento evita atribuir intenciones cerradas a Estados o gobiernos. Donde se habla de riesgo, se alude a incentivos, capacidades y precedentes, no a decisiones inevitables. La finalidad es ayudar a priorizar respuestas antes de que los escenarios se materialicen.